El mecanismo de la consulta previa a los pueblos indígenas espera por trece años una ley que podría emerger de las mesas de diálogo

Uno de los acuerdos alcanzados entre el gobierno de Guillermo Lasso con el movimiento indígena, para declarar el cese del paro nacional de 18 días, fue el de garantizar la consulta previa, libre e informada de las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades, antes de ejecutar actividades extractivas petroleras o mineras. Este mecanismo, que se contempló en la Constitución del 2008, determina la elaboración de una ley para su aplicación, que en los últimos trece años no se ha discutido en la Asamblea Nacional.

Este eje es parte de la denominada Acta por la paz, suscrita el 30 de junio pasado, que promovió la Conferencia Episcopal Ecuatoriana (CEE) con el régimen y los tres movimientos indígenas de la Conaie, Feine y Fenocin, que entrará en el debate de los grupos de trabajo, cuya labor se iniciará este 13 de julio, siendo la mesa técnica de energía y recursos naturales la que trate este punto.

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Garantizar la consulta previa es parte de uno de los diez pedidos de la agenda que motivó las jornadas de manifestaciones desarrolladas entre el 13 y 30 de junio y que en el acta por la paz está articulada con la reforma al Decreto Ejecutivo 151.

En este acuerdo se contempló que el Plan de Acción para el Sector Minero esté impedido de realizar actividades extractivas en áreas protegidas, zonas declaradas intangibles, arqueológicas, protección hídrica y deberá hacerse la consulta previa a los pueblos y nacionalidades.

Este reclamo surge porque el Estado en lugar de consultar a las comunidades lo que hace es una “socialización”, narró Severino Sharupi, presidente de la Federación de la Nacionalidad Shuar de Pastaza (Fenash-P).

“Lo que hacen las autoridades es hacer socialización en lugar de consulta previa. A la gente les hacen asistir a reuniones en donde socializa los proyectos de hidrocarburos o mineros y les hacen firmar un papel. Luego les entregan productos como arroz, sardina, aceite para así hacer pasar esa socialización por consulta”, lamentó el dirigente.

La organización que él dirige es parte de la Conaie y en esa línea explicó que participarán de estas mesas de trabajo para hacer que sus propuestas para aplicar estos mecanismos sean incluidas, como es por ejemplo, que la población al aceptar, de ser el caso, un proyecto de este tipo, previamente dé su “consentimiento”.

La preocupación es que la Constitución establece la figura de la consulta previa, pero deja “abierta una ventanita que dice que la decisión final queda en manos del Estado”.

“Con esto, el Estado puede utilizar lo que está en la Constitución, de que finalmente la última palabra la tienen ellos y no las comunidades, así nos hagan la consulta. Por eso planteamos que si se va a elaborar un proyecto de ley para esto, debe hacerse con las comunidades, en la que nosotros integremos elementos. Uno de estos es el consentimiento que es un tema clave, porque se puede consultar, pero se puede manipular, por lo que la gente debe estar consciente de lo que va a pasar si da paso a una actividad extractiva”, indicó Sharupi.

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En el Ecuador no se ha aprobado la ley que regule la consulta previa e informada en los territorios de los pueblos y nacionalidades. Según los registros de la Asamblea Nacional, entre el 2014 y el 2022 se han presentado cuatro iniciativas legales para este efecto, pero ninguna ha pasado el primer debate.

Una la presentó en el 2014 la exasambleísta Magaly Orellana; en el 2017, Luis Guamangate; en el 2022 planteó un proyecto Bruno Segovia, que está en la Comisión de Garantías Constitucionales para primer debate; y, una reciente de legisladores de Pachakutik (PK) que está en trámite, sin asignación a una comisión.

Con la aprobación de la Constitución del 2008, el artículo 398 señala que toda decisión o autorización estatal que pueda afectar al ambiente, será consulta a la comunidad a la cual se informará amplia y oportunamente. Será “la ley la que regulará la consulta previa, la participación ciudadana, los plazos, el sujeto consultado y los criterios de valoración y de objeción sobre la actividad sometida a la consulta”.

Un inciso refiere que si hay una “oposición mayoritaria de la comunidad, la decisión de ejecutar o no el proyecto será adoptada por resolución debidamente motivada de la instancia administrativa superior correspondiente, de acuerdo con la ley”.

A esto, en el título sobre los derechos de las comunidades, pueblos y nacionalidades, en el artículo 57, numeral 7, la Carta Política señala que se realizará “la consulta previa, libre e informada dentro de un plazo razonable, sobre planes y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables que se encuentren en sus tierras y que puedan afectarles ambiental o culturalmente; participar en los beneficios que esos proyectos reporten y recibir indemnizaciones por los perjuicios sociales, culturales y ambientales que les causen”.

Añade que la consulta que hagan las autoridades competentes será obligatoria y oportuna; y, si no se obtuviese el consentimiento de la comunidad consultada, se procederá conforme a la Constitución y la Ley.

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Pero esa “ley no existe” y por el momento hay otros instrumentos como los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) y de la Corte Constitucional (CC), los que obligan a realizar estos procedimientos, apuntó el jurista Luis Ávila.

Un primer fallo fue el de la Corte IDH en el caso Sarayaku versus Ecuador, que surgió luego de que en 1990 el Estado otorgó un permiso para realizar actividades de exploración y explotación petrolera en el territorio indígena kichwa, ubicado en la provincia de Pastaza.

La decisión se tomó sin que se haya consultado previamente a los habitantes de esa comunidad y sin su consentimiento. Las fases de explotación se hicieron con explosivos de “alto poder” y se creó una “situación de riesgo para la población, ya que durante un periodo le habría impedido buscar medios de subsistencia y le habría limitado sus derechos de circulación y de expresar su cultura”, recoge la sentencia dictada en junio del 2012.

La Corte internacional ordenó al Estado a neutralizar, desactivar y retirar la pentolita que se enterró en los territorios. Además, que se debe realizar una consultar de “forma previa, adecuada, efectiva y de plena conformidad con los estándares internacionales aplicables a la materia; y, en el eventual caso que se pretenda realizar alguna actividad o proyecto de extracción de recursos naturales en su territorio, o plan de inversión o desarrollo de cualquier otra índole que implique potenciales afectaciones a su territorio”.

Dispuso que se adopten medidas legislativas, administrativas o de otra índole que sean necesarias para poner plenamente en marcha y hacer efectivo, en un plazo razonable, el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades indígenas y tribales y modificar aquellas que impidan su pleno y libre ejercicio.

De su lado, en un reciente fallo de enero del 2022, la Corte Constitucional recalcó a las autoridades estatales que están obligadas a efectuar la consulta previa a los habitantes de las comunidades, antes de permitir actividades extractivas de recursos naturales.

Esta decisión fue producto de la revisión que se hizo a una acción de protección de primera y segunda instancia de los tribunales de Sucumbíos y a acciones extraordinarias de protección, que impulsó la Comunidad A’I Cofán de Sinangoe, debido al otorgamiento de 20 concesiones mineras y de otras 32 concesiones que estaban en trámite, alrededor de los ríos Chingual y Cofanes, generando impacto también en el río Aguarico.

Esta comunidad denunció en el 2017 que sus territorios estaban siendo amenazados por mineros artesanales, explotadores de madera, cazadores furtivos y pescadores. La actividad minera se había estado haciendo con motobombas, canelones y dragueros, que estaban provocando daños.

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En el 2018, la comunidad Cofán presentó una acción de protección -que falló a su favor- en contra del Ministerio de Energía, la Secretaría del Agua, la Agencia de Regulación y Control Minero (Arcom) y el Ministerio del Ambiente, porque se habían vulnerado sus derechos a la consulta previa, al territorio, a la cultura, a vivir en un medioambiente sano, al agua, a la salud, a la alimentación, así como los derechos de la naturaleza.

En los tribunales se declaró que hubo una vulneración a esta consulta previa, hasta que el caso llegó a la CC, pero que con acciones extraordinarias de protección presentadas por las entidades del Estado se ratificó la constitucionalidad de las decisiones de los tribunales ordinarios.

Los jueces constitucionales refirieron que la explotación minera genera impacto en la naturaleza y cuando se trata de explotación ilegal este daño se potencializa. De ello se desprendió la obligación al Estado, de efectuar una consulta previa, libre e informada a los indígenas, cumpliendo los parámetros de plazos, consentimiento, efectos, entre otros.

Este tema será tratado en la mesa 5 de energía y recursos naturales, en los próximos tres meses que consideró el acta por la paz, en los que técnicos del régimen y de los movimientos sociales deberán plantear sus propuestas para que se cumpla este propósito. (I)