En 42 años de Cámaras, Congresos y Asambleas se aprobaron más de 1.400 leyes

Entre el Decreto Legislativo que devolvió la personería jurídica a la Unión Nacional de Educadores (UNE), en 1979, y la Ley Orgánica de Protección de Datos, de hace pocas semanas, hay 42 años de producción legislativa.

Una fue la primera normativa expedida por la Cámara Nacional de Representantes del retorno a la democracia; se publicó en el Registro Oficial (RO) del 3 de septiembre de 1979, casi dos meses después de su posesión, el 10 de agosto de ese año. A través de esa norma se reactivó al gremio de maestros, que fue disuelto por la dictadura militar en 1977. Un ejemplar amarillento del RO en el que consta esta norma aún se conserva en el Archivo-Biblioteca de la Asamblea Nacional.

La otra fue aprobada en el periodo legislativo que acaba de terminar, el 13 de mayo, y concluyó el trámite formal con su publicación en el RO del 27 de mayo pasado. Siete más fueron aprobadas en los días previos a la instalación de la nueva Asamblea, pero el nuevo presidente Guillermo Lasso debe decidir si las sanciona o las veta; es decir que todavía no han sido publicadas.

Según un inventario interpretativo elaborado por el Archivo-Biblioteca de la Asamblea, todos los Parlamentos que existieron desde 1979 han aprobado unas 1.421 normas. “Pueden faltar unas diez, pero no más”, dice una de sus funcionarias, Martha Narváez, quien lleva 36 años en esa área.

En esa lista están leyes, codificaciones de leyes y decretos legislativos; estos últimos fueron las normativas que emitió en sus inicios el primer Congreso Nacional, que no tenía reglas claras para la práctica legislativa, señala.

En este inventario, explica Narváez, se incluyen datos como fecha de aprobación en primer y segundo debate, la de la sanción o veto del Ejecutivo, la de publicación en el RO, una breve reseña del contenido y las normas que a su vez reforma o deroga. Pero no se indica si están aún vigentes.

Para intentar hacer un cálculo aproximado es necesario recurrir a otras herramientas, como las plataformas de búsqueda de estudios jurídicos, que se alimentan con las publicaciones del RO.

Fiel Web Plus, de Ediciones Legales, es una de ellas. La búsqueda, filtrada con las palabras “Código”, “Código Orgánico”, “Ley Orgánica”, “Ley Ordinaria”, “Decreto Ley” y “Decreto Legislativo”, desde el 10 de agosto de 1979 a la fecha, arroja como resultado que hay 566 leyes vigentes y otras 551 clasificadas como “históricas” (que ya no lo están). En total, 1.117 para este periodo.

La plataforma aclara que entre las vigentes están incluidas algunas aprobadas antes de la citada fecha, como las leyes de provincialización o cantonización de varios sitios del país. Todas coexisten.

De las cifras se desprende que hay una diferencia de 304 cuerpos legales entre el inventario de la producción legislativa y el registro de Fiel Web de leyes (vigentes e históricas) desde 1979. Entonces, establecer un número exacto es una tarea compleja, señalan abogados y exlegisladores consultados por este Diario. No se ha elaborado un estudio exhaustivo en ese sentido.

Más allá de las cifras, estos juristas creen que Ecuador tiene suficientes leyes, incluso hasta sobreabundancia. El problema es que no se cumplen. Y sobre esto hacen algunas reflexiones.

Libia Rivas, presidenta del Instituto Ecuatoriano de Estudios Legislativos, dice que hay varias situaciones que afectan la eficacia de una norma.

Primero, la comunicación. Si la ciudadanía no se entera de la existencia de las leyes que les otorgan ciertos derechos o beneficios, difícilmente podrá reclamarlos. “Supongamos que dicta una norma donde se establece la remisión de deudas a adultos mayores en un determinado plazo; la Asamblea debe tratar de informarle esto a la gente a través de la Unidad de Participación Ciudadana, porque si no el porcentaje de aplicación será ínfimo”, dice.

Además, explica la exsecretaria de la Asamblea, hay otras normas que están redactadas tan mal que no establecen la obligación jurídica específica de alguien para hacer algo.

Recuerda que en todas las leyes se establecen competencias para varias autoridades del sector público sin necesidad de reformar su propia normativa; entonces, deben estar pendientes de lo que hace la Asamblea para poder cumplir lo que se les pide.

Para el constitucionalista Ismael Quintana, el problema “no es la cantidad de leyes, sino que hay tantas que el ordenamiento jurídico se torna ineficaz”.

“Al país no le hacen falta leyes, sino buenos legisladores que hagan buenas normas”. “Hay una dispersión legislativa tal que en algunos casos hay redundancia de normas”, explica él, citando como ejemplo el Código Orgánico de la Niñez y la Adolescencia: según dice, bien podría ser parte del Código Civil en el apartado que se refiere a temas de la familia.

También existen leyes “preconstitucionales”, es decir, anteriores a la Constitución del 2008 y que no son compatibles con ella. Entonces, caen en desuso por obsoletas.

Y finalmente cuestiona el trabajo legislativo. “Se demora mucho el tratamiento de ciertas normas por desinterés político, y cuando salen, salen con vicios o anacronismos, son trastocadas en su finalidad y objetivo inicial”, señala. Y pone como ejemplo la Ley de Violencia Digital aprobada recientemente en la Asamblea Nacional, que, según su proponente, Mae Montaño, buscaba penalizar la violencia sexual digital hacia las mujeres y se aprobó inicialmente como norma de protección para políticos corruptos, aunque luego este articulado se echó abajo.

Pero ¿a qué entidad le corresponde evaluar si una norma se está aplicando con eficacia? Hay varias entidades que pueden hacerlo, coinciden los abogados consultados.

Primero, a la propia Asamblea. En el 2020, en la administración del expresidente César Litardo, se implementó un plan piloto de seguimiento y evaluación de la ley, con el apoyo del Observatorio Legislativo de la Fundación Ciudadanía y Desarrollo. Trabajaron con la Ley de Fomento Productivo, en la que se creó una serie de exenciones tributarias y remisiones de deudas para empresas y ciudadanos.

Marcelo Espinel, directivo de la oenegé, comenta que se concluyó que la norma no tuvo la eficacia esperada, porque el Ejecutivo se tardó cerca de ocho meses en expedir su reglamento, pese a que la envió a la Asamblea con el carácter de urgente.

Tras esta experiencia, en las reformas a la Ley Orgánica de la Función Legislativa que entraron en vigencia con la posesión de los nuevos parlamentarios, el pasado 14 de mayo, se creó una Unidad de Seguimiento y Evaluación de la Ley, que se integrará con profesionales con títulos de cuarto nivel en los ámbitos jurídicos, económico, financiero, planificación y análisis político.

Según la norma, el seguimiento de una ley se hará desde las comisiones legislativas con la asesoría de este grupo. La iniciativa puede surgir del pleno o de las propias mesas. En ambos casos habrá un plan de trabajo y los legisladores podrán citar tanto a autoridades como ciudadanos para conocer sus criterios y realizar reuniones técnicas.

“La gente confunde el ejercicio del control gubernamental con el juicio político. En la nueva ley se lo detalla de mejor manera; parte de eso es velar por el efectivo cumplimiento de las leyes, es un control de gestión, del impacto del trabajo legislativo. La gente cree que controlar es enjuiciar. En Estados Unidos todas las semanas los secretarios de Estado van al Senado para contar cómo va la guerra, cómo va tal política o decisión”, reflexiona Henry Cucalón, exlegislador del PSC.

Agrega que a la ciudadanía le hace falta empoderarse más en el seguimiento de las leyes y en pedir cuentas a los asambleístas, que son sus representantes. Hay herramientas en la Ley de Participación Ciudadana o en el Cootad que son poderosas, comenta.

Quintana señala que hay otras dos instituciones que pueden velar por el cumplimiento de las normas: la Corte Constitucional y la Procuraduría General del Estado.

Ante la primera, cualquier ciudadano o colectivo puede plantear las acciones de incumplimiento; y a la segunda, el sector público puede hacerle consultas para aclarar el ámbito de aplicación o alcances de una determinada norma. (I)