La Comisión Ocasional de Enmiendas Constitucionales aprobó el informe para segundo debate sobre las reformas a la Constitución que elimina al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (Cpccs), establece la autonomía de la Fiscalía General del Estado, pero excluye la propuesta de la bicameralidad como nueva estructura de la Función Legislativa.

La propuesta planteada por el Comité por la Institucionalización Democrática incluyó a más de la eliminación del Cpccs y la autonomía de la Fiscalía, el rediseño de la Función Legislativa a través de la implementación de la bicameralidad, para que sea la cámara de senadores quien realice la designación de las autoridades de control.

El tema de la bicameralidad, según la discusión al interior de la comisión presidida por Elizabeth Cabezas (ex AP), no tenía el respaldo suficiente entre las fuerzas políticas que actúan en el legislativo, lo cual llevó a la asambleísta, Jeannine Cruz (CREO), a mocionar que en el informe para segundo debate sobre las reformas parcial a la Constitución se excluya el tema de la bicameralidad, lo cual fue aprobado por mayoría.

El informe que pasará a segundo debate en el pleno fue aprobado por cinco votos: Elizabeth Cabezas (ex AP); Jeannine Cruz (CREO); Mercedes Serrano (PSC); Carlos Cambala (AP); y, Washington Paredes (BADI). En contra votó Héctor Muñoz (IND); y se abstuvieron Wilma Andrade (ID); y, Fabricio Villamar (IND).

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Eliminación del Cpccs

Respecto a la eliminación del Cpccs, la Corte Constitucional determinó que el procedimiento de reforma planteado por el Comité por la Institucionalización Democrática es el adecuado, por cuanto no supone una restricción de los derechos y garantías constitucionales; además que no existe restricción de los derechos de participación reconocidos en el artículo 61 de la Constitución, por cuanto las personas pueden continuar ejerciendo estos derechos independientemente de la existencia de este organismo.

La Comisión concluyó que es pertinente la eliminación de esa institución por cuanto ha sido una institución que ha coadyuvado a la concentración del poder, la falta de independencia de las máximas autoridades designadas por este órgano; así como la duplicidad de la mayoría de atribuciones con las funciones de otras instituciones del Estado.

En el primer debate de esta propuesta de reforma realizada el 16 de septiembre de 2020, la mayoría de asambleístas coincidieron en la supresión de esta institución; por lo tanto, la Comisión de Enmiendas consideró pertinente la reforma parcial que implica la eliminación del Cpccs; por lo tanto, se suprimirá de la sección segunda del capítulo quinto del título IV de la Constitución, esto es los artículos 207, 208, 209 y 210.Pero para mantener coherencia e integridad de la Constitución, es necesario realizar la modificación de varias disposiciones constitucionales.

En torno a las atribuciones del Cpccs: promoción de la participación ciudadana, control social y rendición de cuentas; fomento de la transparencia y lucha contra la corrupción; y, designación de autoridades. Se señala que estos derechos ciudadanos están garantizados toda vez que se encuentran duplicados con otras instituciones como la misma Función de Transparencia y Control Social, la Contraloría General del Estado y la Fiscalía General del Estado.

Respecto a la atribución de promoción de la participación ciudadana recomienda asignar la misma a la Defensoría del Pueblo por ser ente rector de protección y promoción de los derechos humanos. En cuanto a las atribuciones de rendición de cuentas y vigilar la transparencia en los procesos de designación de autoridades recomienda asignar a la Función de Transparencia y Control Social, por cuanto es la institución competente y su función constitucional es promover el control de las entidades del sector público. La función de protección de los denunciantes de actos de corrupción se recomienda asignar a la Fiscalía General del Estado por ser el ente titular de la acción penal pública.

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En torno a la designación de las autoridades de control, el Comité por la Institucionalización Democrática planteo que ésta debe ser transferida a la Asamblea Nacional; y la Comisión de Enmiendas consideró procedente el asignación la función de designación de las máximas autoridades a la Asamblea Nacional debido a que es el órgano de representación política y ciudadana por excelencia, por lo que ostentan la representatividad y legitimidad necesaria para cumplir con esa atribución.

En el informe se determina que la Asamblea Nacional dictará la reglamentación específica para cada proceso de designación observando procesos de méritos y oposición, impugnación ciudadana, designación y posesión.

Con ello, la Asamblea designará a las máximas autoridades de la Procuraduría General del Estado; Contraloría General del Estado, Fiscalía General del Estado; Defensoría del Pueblo; Defensoría Pública; Superintendencias; a los miembros del Consejo Nacional Electoral; Consejo de la Judicatura y las demás autoridades que determine a Ley.

En cambio, para la designación de los magistrados del Tribunal Contencioso Electoral se realizará mediante concursos públicos por medio de una comisión calificadora, para lo cual la Asamblea Nacional dictará el reglamento específico.

Sistema Bicameral

Sobre el planteamiento del Comité de cambiar el sistema unicameral a bicameral, el informe aprobado por la Comisión de Enmiendas destaca que durante el primer debate en el pleno y en la segunda etapa en la comisión se escucharon más criterios en contra que en favor de la bicameralidad.

Entre los principales criterios a favor se encuentra el hecho de que esta estructura parlamentaria existió en el país durante varios años, de ahí que sea posible retomarla subsanando los errores pasados; y, la generación de un fortalecimiento de la Función Legislativa en cuanto al cumplimiento de sus competencias de legislación y fiscalización.

Mientras que, como criterios negativos se anotaron la ralentización en el diseño de las leyes, la duplicación de funciones entre las cámaras, la falta de representación democrática de una de las cámaras, los problemas de representación de determinadas provincias en la cámara del Senado, entre otros.

La Comisión concluyó que el sistema bicameral en el contexto actual del Ecuador cuenta con aspectos negativos significativos que deben considerarse por el pleno de la Asamblea Nacional en el momento del debate.

El primero de ellos es un argumento histórico que consiste en que, el Ecuador ha promulgado 14 constituciones que han optado por el bicameralismo en el órgano parlamentario, sin que aquello hubiere implicado una mejora sustancial en cuanto al fortalecimiento del principio democrático y la calidad en la emisión de las leyes.

El segundo aspecto es que en un sistema bicameral las tensiones entre las cámaras suelen ser mucho más complejas, lo que tiende a retrasar el trabajo legislativo en un país de las características del Ecuador.

El tercer aspecto tiene relación con la posible duplicidad de funciones entre las cámaras, si se considera, por ejemplo, que, los requisitos de los asambleístas de la Cámara de Senado y la Cámara de Representantes deberán ser idénticos. Adicionalmente, es menester estimar que dicha modificación incluirá en la práctica un costo excesivo en un país con austeridad fiscal.

Por lo que, la Comisión recomienda no considerar el sistema bicameral para el órgano parlamentario dentro de las reformas a la Constitución, sin embargo, recomienda acoger varias modificaciones que impliquen un fortalecimiento de la Función Legislativa, de modo que, se subsanen algunos de los inconvenientes en el trabajo legislativo y las principales inconformidades de la sociedad con la gestión de la Asamblea Nacional.

Autonomía de la Fiscalía General del Estado

Sobre la propuesta de independencia de la Fiscalía General del Estado de la Función Judicial, la Comisión concluye que es adecuado generar un mayor fortalecimiento de la autonomía de la institución.

No obstante, para alcanzar tal efecto no es menester que la institución se separe de las Funciones del Estado, dado que es perfectamente viable que la Fiscalía se mantenga dentro de la Función Judicial, sin que se ponga en riesgo el cumplimiento de sus atribuciones y competencias.

Tampoco resulta indispensable el cambio en su denominación de Fiscalía General del Estado a Fiscalía General de la Nación. Esto, con el objeto de que el pleno de la Asamblea Nacional apruebe el proyecto de reforma constitucional por iniciativa ciudadana, conservando en cuanto sea posible la estructura constitucional actual. (I)