La Constitución lleva doce años en vigencia, pero se la ha reformado ya tres veces

Por Maribel Benítez

El 15 de enero de 2007, en su discurso de posesión como presidente, Rafael Correa anunció que su primer eje de Gobierno sería la “revolución constitucional”. Un año y nueve meses después resaltaba en cadena nacional que la “patria renacía” con la vigencia el 20 de octubre de 2008 de la nueva Carta Magna, aprobada mediante consulta popular y elaborada por la Asamblea Constituyente.
Un texto constitucional que, según el correísmo, era uno de los más completos y duraría unos 300 años. Sin embargo, en el 2011, tres años después de vigencia, tuvo su primer paquete de reformas relacionadas con el sistema judicial. El segundo vendría en el 2015 cuando la Asamblea Nacional daría paso a un proyecto de enmiendas relacionadas con la participación, que luego fueron derogadas; y, en el 2018, en el gobierno de Lenín Moreno, el pueblo volvería a las urnas para aprobar en una consulta popular un tercer paquete de reformas centradas, según el Ejecutivo, en el combate a la corrupción.
Y en breve podría sufrir una cuarta modificación. En la Asamblea Nacional se alista un informe para segundo debate sobre un nuevo paquete de reformas constitucionales relacionadas con la eliminación del Consejo de Participación Ciudadana, la bicameralidad del Parlamento y la independencia de la Función Judicial.
Constitucionalistas consultados coinciden en señalar que las primeras modificaciones permitieron una concentración de poderes por parte del Ejecutivo y una “metida de mano a la justicia”. Para unos, los tres paquetes de reformas no fueron sustanciales y estuvieron orientados a favorecer a grupos políticos. Para otros, sí hubo cambios que fortalecieron la garantía de derechos.
El 7 de mayo de 2011 se realizó una consulta popular y referéndum, impulsada por Correa, que buscaba frenar lo que considera un sistema judicial corrupto. Se plantearon diez preguntas, cinco proponían cambios en la Constitución.
La cuatro y la cinco estaban relacionadas con crear un Consejo de la Judicatura en Transición y modificar la composición del CJ.
La una y la dos estaban relacionadas con el cambio de plazos de la caducidad de la prisión preventiva y la aplicación de medidas sustitutivas de la prisión preventiva solo en los delitos menos graves. La tercera impedía relación accionaria entre medios de comunicación social y las instituciones financieras.
En diciembre del 2015, el pleno de la Asamblea Nacional, con el voto de cien legisladores oficialistas, aprobó un paquete de enmiendas. Entre los temas planteados constaban la reelección indefinida, la comunicación como servicio público, la edad presidencial, misión de las Fuerzas Armadas, y otros. El 1 de agosto de 2018, este paquete fue derogado por la Corte Constitucional.
El 4 de febrero de 2018, en la presidencia de Lenín Moreno, se le consultaron a la ciudadanía cinco preguntas de referéndum y dos preguntas de consulta para modificar la Constitución. Los resultados dieron paso a reformar ocho artículos y dos disposiciones generales, entre ellos, el artículo 114 que estableció la reelección por una sola vez de las autoridades de elección popular y el inciso segundo del 144 que señala que “la presidenta o presidente de la República permanecerá cuatro años en sus funciones y podrá ser reelecto por una sola vez”.
También el cese de funciones de los vocales del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social y de la instalación de un Consejo en transición, y cambios en la manera de elegirlos en adelante.
De acuerdo con el constitucionalista Iván Castro, la Constitución de Montecristi ha sido objeto de 34 reformas que han afectado a un total de 29 artículos, 2 disposiciones generales, 2 transitorias y 1 del régimen de transición.
Explica que en el 2011 vía referéndum se reformaron 5 artículos, pero el artículo 77, referente a las garantías en caso de privación de libertad, se lo reformó en 3 numerales distintos. Se reformaron también 2 disposiciones transitorias y 1 del régimen de transición.
En el 2015 vía Asamblea Nacional se reformaron 14 artículos. Todas estas reformas a excepción de las que se referían a la reelección indefinida (artículos 114 y 144) fueron declaradas inconstitucionales por la forma, en la sentencia interpretativa de la Corte Constitucional.
Castro sostiene que todas se han tramitado como que si fuesen enmiendas, cuando en realidad algunas de ellas requerían de trámites distintos, más exigentes en cuanto a sus requisitos. “Sin duda (las modificaciones) han obedecido más a intereses políticos. Para disfrazar los propósitos políticos han intercalado preguntas o reformas relativas a aspectos de interés ciudadano, como la lucha contra la corrupción y la imprescriptibilidad de ciertos delitos”.
Para el también constitucionalista Ismael Quintana, el primer paquete de reformas en el que se incluyó la modificación de la regla original de integración de la Judicatura le permitió al Poder Ejecutivo una participación muy directa respecto de la designación de este organismo.
Señala que el espíritu de las enmiendas del 2015, que tuvieron un periodo de vigencia muy corto, probablemente son las que menos buscaron concentrar el poder.
Dice que los cambios más importantes son el haber dejado sin efecto la reelección indefinida y la pérdida de los derechos políticos para quienes obtengan una sentencia condenatoria ejecutoriada, acceder a cargos públicos, contratar con el Estado.
Comenta que en estos doce años de vigencia de la Constitución no se han dado modificaciones constitucionales impulsadas desde la ciudadanía. La única al momento es la que se está tramitando en la Asamblea Nacional, propuesta por el Comité para la Institucionalización Democrática.
El constitucionalista Kléber Sigüencia destaca la protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes en relación con los delitos contra la naturaleza sexual que se introdujo en la consulta popular del 2018. "Esto es quizás una de las conquistas más grandes que ha tenido nuestra legislación (...) porque en virtud de eso veremos que ese tipo de delitos execrables no van a quedar en la impunidad".
Sigüencia señala que otro punto positivo fue la enmienda que no permitió la reelección indefinida. “Habría sido bastante desastroso porque habría sido el caballo de Troya para garantizar la perennización en el poder atentando contra el principio de la alternabilidad que es garantía de la democracia”, expresa.

Para el constitucionalista Salim Zaidán las reformas,ya sea en la época de Correa, y en este periodo de Moreno, han estado orientadas a buscar el beneficio de un grupo político particular.

Fernando Vega, quien fue asambleísta constituyente, manifiesta que fue un proyecto que se fue malogrando y que la contrarreforma de Correa relacionada con la reelección indefinida buscaba mantenerse en el poder."La primera reforma tuvo lugar bajo el lema de la metida de mano a la justicia, eso me dolió mucho porque fui presidente de la Mesa de Justicia y habíamos intentado crear un sistema independiente de justicia cuando Correa a través de consulta popular crea un órgano de control de la justicia absolutamente intervenido por su poder".

Nuevas reformas en Legislativo genera criterios divididos

Las propuestas planteadas por el Comité para la Institucionalización Democrática, que se tramitan en segundo debate en la Asamblea Nacional, que plantean la eliminación del el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (Cpccs), el rediseño del parlamento unicameral a bicameral y la autonomía de la Fiscalía General del Estado, genera opiniones a favor y en contra.

Sobre el rediseño del Parlamento, el constitucionalista Salim Zaidán dice que está de acuerdo con la bicameralidad, pero agrega que el unicameralismo es el que más se ha acoplado a la realidad del país. "Creo que por eso hay que discutir con más seriedad las enmiendas constitucionales, en este caso por ejemplo, si quieren volver al bicameralismo y quieren que esta Constitución sea el decimoséptimo experimento de bicameralismo revisen un poco la historia (sobre) como nos fue las tensiones entre una cámara y otra".

Zaidán expresa estar de acuerdo en lo referente al planteamiento de la autonomía de la Fiscalía General del Estado para que ya no dependa del Consejo de la Judicatura, ni presupuestaria ni disciplinariamente.

Considera que la eliminación del Consejo de Participación es un tema intrascendente porque el problema no está en el órgano, sino en la forma de elegir a los consejeros. "Lo han estigmatizado por como ha estado integrado (...) sin duda los consejeros han tenido muy pobre nivel, pero no por eso podemos tomar una decisión de supresión de un órgano que podría hacer mucho si estaría bien integrado".

Zaidán expresa que este órgano tiene una función muy importante de la que nadie habla y es la rendición de cuentas de las autoridades, porque ahí se pueden detectar a tiempo focos de corrupción que podrían derivar en una intervención oportuna de la justicia o de un órgano de control en este caso la Contraloría.

Señala que se podrían promover reformas más profundas en el ámbito electoral, de la seguridad social y laboral.

En tanto, para el constitucionalista Iván Castro ninguno de los tres temas constituyen un avance hacia una reforma profunda en la estructura del Estado.

Señala que hay otros aspectos mucho más importantes como una auténtica descentralización política y administrativa, una real independencia interna y externa de la Función Judicial y reglas constitucionales que obliguen a que el Estado fortalezca el sector agropecuario, que quedan intocados.

El constitucionalista Kléber Sigüencia expresa que es una estrategia política la propuesta de bicameralidad pues a su criterio no resuelve ningún tipo de problema sino que simplemente lo que buscará es dividir en dos cámaras para luego poder establecer quién tiene la pugna de poder al interior del Legislativo.

El padre Fernando Vega, ex presidente de la Mesa de Justicia en la Asamblea Constituyente, no cree que las reformas sean la solución a los problemas del país. "Obviamente hay cosas que ya no hay más remedio que reformar porque ya no sirven como el Consejo de Participación Ciudadana. Hay que fortalecer solo aquellas instituciones que están debilitadas".

Señala que es escéptico sobre la bicameralidad, porque, podría conducir incluso a una concentración de poder de ciertas élites políticas. (I)