¿Por qué la Corte Constitucional rechazó la ley sobre las zonas francas?

El Decreto Ley Orgánica Reformatoria para la Atracción y Fomento de Inversiones para el Desarrollo Productivo no corrió con la misma suerte que el Decreto Ley Orgánica para el Fortalecimiento de la Economía Familiar, que recibió un dictamen favorable por parte de la Corte Constitucional (CC), mientras que la primera fue rechazada y sugiere que sea tratada en la próxima Asamblea Nacional.

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Para la Corte Constitucional esa propuesta “es inconstitucional y, por tanto, es improcedente un dictamen favorable”. En su dictamen sostiene que no se consideraría de urgencia económica, pero dejan “a salvo la facultad del presidente de la República de presentar un proyecto de ley sobre la misma temática una vez instalada la nueva conformación de la Asamblea Nacional”.

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Desde el Gobierno se planteaba que esta ley, entre otros beneficios, generaría empleo e inversiones en el país. Según la ley vigente, las zonas francas solo pueden existir por iniciativa del Estado, pero con la reforma estas iniciativas iban a venir del sector público, sector privado e incluso hubiesen podido darse iniciativas mixtas.

Pero la Corte también considera inconstitucional la cláusula de supervivencia que consta en la propuesta y que “tiene un efecto de ultraactividad de la norma, según el cual si se producen cambios en el ordenamiento jurídico sobre los incentivos que afecten el régimen legal de las zonas de inversión, los administradores y operadores de estas podrán seguir gozando (de los beneficios) por el tiempo de vigencia y desarrollando sus actividades económicas de manera regular hasta su finalización”. Considera que eso limita la facultad de control político que podría ejercer la Asamblea Nacional si luego llegase a concluir la inconveniencia de ese régimen de inversión y si lo derogara o modificara, producto de la ultraactividad, no surtiría un efecto real.

Y es que por las implicaciones que conlleva para el modelo económico ecuatoriano a largo plazo, la Corte estima que esta propuesta requiere de un apropiado y exhaustivo debate técnico parlamentario.

Su análisis lo presenta en cuatro planteamientos:

¿Existen incompatibilidades manifiestas o evidentes entre el contenido del proyecto y la Constitución?

• En un estudio preventivo de constitucionalidad del proyecto que planteaba reformas a tres cuerpos legales para atraer inversiones y generar empleo, a través de la apertura de zonas de inversión, incluyendo las reformas relativas a los procedimientos de establecimiento de zonas de inversión; la nacionalización de bienes y servicios generados en zonas de inversión; la posibilidad de que se asienten inversiones nuevas realizadas por personas jurídicas privadas, públicas o mixtas, nacionales o extranjeras, nuevas o existentes; el establecimiento de regulación específica sobre zonas de inversión ubicadas en territorios fronterizos; la aplicabilidad de las reformas a empresas previamente acogidas al régimen vigente e, incluso, para aquellas autorizadas en forma previa a la entrada en vigor del Copci, entre otras, la Corte no encuentra que dichas reformas contravengan, de forma manifiesta o evidente, preceptos constitucionales.

¿El proyecto contraviene el artículo 82 de la Constitución por vulnerar la seguridad jurídica con su disposición general quinta que limita la presentación de adendas a cuestiones de fuerza mayor o caso fortuito?

• El artículo 82 de la Constitución prescribe que “el derecho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes”.
• Analizada la norma en cuestión, esta magistratura verifica que, contrario a lo alegado, en los regímenes previos y actuales en los que se han amparado los contratos de inversión, no es ilimitada la posibilidad de que los inversionistas locales y extranjeros soliciten reformas del cronograma de ejecución de la inversión y/o su monto. Además, se constata que ante la facultad de proponer adendas su aceptación siempre ha estado condicionada a la voluntad del Estado.
• La disposición general quinta únicamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones para el Estado respecto de su facultad para aceptar la inclusión de una adenda. En consecuencia, no se encuentra que esta afecte retroactivamente a los inversionistas, cambie o afecte las condiciones de sus contratos de inversión ni anule el derecho a solicitar reformas contractuales, pues no se afecta la protección a los montos invertidos, a los beneficios que los cobijan ni las condiciones jurídicas o materiales en las cuales estas se desarrollan y, aunque incorpora requisitos para futuras solicitudes de reforma, no impide a los inversionistas proponerlas.
• Así se descarta una transgresión al artículo 82 de la Constitución y, por ende, afectación alguna a la seguridad jurídica.

¿El proyecto contraviene el artículo 148 de la Constitución por establecer disposiciones irreformables y regular temas que no constituyen urgencia económica?

• El artículo 148 dispone que todos los decretos leyes expedidos por el presidente de la República, durante este periodo, “podrán ser aprobados o derogados por el órgano legislativo”.
• Una vez que se reinstale el Poder Legislativo, este tendría la potestad de analizar la conveniencia de toda normativa expedida por el presidente de la República mediante decreto-ley de urgencia económica. Sin embargo, dado que, en este caso particular, las normas apuntadas establecen expresamente un efecto ultraactivo por la totalidad de la vigencia de una zona de inversión, se estaría materialmente limitando esta facultad constitucionalmente prevista de control político democrático ex post. Así, si la Asamblea Nacional llegase a concluir la inconveniencia del régimen de inversión que se establece con el proyecto de decreto-ley, su derogatoria o modificación, producto de la ultraactividad, no surtiría un efecto real sobre quienes ya se estableció una situación jurídica consolidada, eludiendo con ello la finalidad última de este control posterior.
• La Corte identifica una transgresión al artículo 148 de la Constitución, toda vez que la inclusión de las disposiciones analizadas vaciaría de contenido al control posterior que puede efectuar la Asamblea Nacional. Por tanto, se determina la inconstitucionalidad de los artículos 16, 17 y 18 del proyecto.
• El proyecto tiene como objetivos incentivar la máxima productividad y competitividad sistémicas, con miras a una inserción estratégica del Ecuador en la economía mundial; generar un mayor número de plazas laborales adecuadas y propiciar un mayor intercambio de bienes y servicios. Por tanto, no cabe duda de que es una norma de índole económica.
• Pero “cabe cuestionarse si se trata de una norma “económica-urgente”, tal como manda el artículo 148. Esto es relevante, pues como quedó establecido anteriormente, es ante esta única circunstancia que el Constituyente habilitó al presidente de la República a emitir estos decretos leyes”.
• Por las implicaciones que conlleva para el modelo económico a largo plazo, la Corte estima que la normativa propuesta requiere de un apropiado y exhaustivo debate técnico-parlamentario, en el que puedan participar distintos sectores.
• “Este proyecto no constituye per se una norma de urgencia económica en el escenario excepcional previsto en el artículo 148 de la Constitución”.

¿El proyecto contraviene el artículo 335 de la Constitución por generar un desequilibrio en el mercado al otorgar mejores condiciones y precios dentro de las Zonas Francas?

• Se ha planteado que varias disposiciones del proyecto que regulan las zonas francas y los beneficios que estas adquieren, específicamente las relativas a exoneración de impuestos aduaneros y tributos, generarían un desequilibrio en el mercado. Esto ocurriría porque estas empresas llegarían a ubicarse en mejores condiciones de mercado y precios, independientemente de la calidad de productos, en comparación con la producción nacional. Esto podría implicar “prácticas monopólicas”, contraviniendo el segundo inciso del artículo 335 de la Constitución.
• El segundo inciso del artículo 335 de la Constitución establece que “El Estado definirá una política de precios orientada a proteger la producción nacional, establecerá los mecanismos de sanción para evitar cualquier práctica de monopolio y oligopolio privados, o de abuso de posición de dominio en el mercado y otras prácticas de competencia desleal”.
• Las sociedades que operan en zonas francas que se benefician de incentivos tributarios y arancelarios no pueden ingresar al mercado ecuatoriano sin más, sino pagando impuestos y tasas aduaneras que mantienen a los operadores locales, por ello no se observa que las reformas admitan prácticas abusivas, de monopolios o de competencia desleal, ni se evidencia un trato desigual o discriminatorio.

Tras su análisis, la Corte Constitucional determina que no es procedente emitir un dictamen favorable de constitucionalidad. Pese a ello, al haberse efectuado un análisis únicamente preventivo en el que la inconstitucionalidad encontrada corresponde al artículo 148 de la Constitución, por la irreformabilidad de sus cláusulas y no tratarse de materia económica urgente, nada impide que se presente un proyecto de ley sobre la misma temática una vez que se reconforme la Asamblea Nacional. (I)