Acciones de protección se han ‘desnaturalizado’ por el abuso de autoridades que se aferran a sus cargos

Creada en la Constitución de Montecristi, vigente desde el 2008, la garantía de la acción de protección busca proteger y resarcir a las personas que han sufrido la vulneración de sus derechos desde el poder, ejercido no solo por las autoridades del Estado, sino por todo aquel que tenga la capacidad de influir de alguna forma en la vida de la gente. Pero en los últimos tiempos se han cometido abusos en su aplicación por parte de funcionarios que la han utilizado para disputarse cargos, mientras que el ciudadano común tiene problemas para obtener fallos a su favor, según coinciden juristas consultados por este Diario.

Ocurrió, por ejemplo, con Fausto Murillo, actual presidente del Consejo de la Judicatura (CJ), quien en mayo del año pasado interpuso una acción de protección para ser reintegrado al organismo del que fue separado por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) basándose en un reporte del Ministerio del Trabajo en que se señaló que este tenía un impedimento legal para ejercer un cargo público. Perdió en primera instancia, pero se le dio la razón en la segunda. El caso se resolvió este año.

Pasó, luego, con Sofía Almeida y Hernán Ulloa, vocales del Consejo de Participación Ciudadana, que reclamaron en enero pasado a través de esa acción legal la presidencia del organismo. Almeida fue removida de ese cargo por una mayoría de cuatro —de siete— vocales, y para dejar esto sin efecto puso una acción de protección que en principio fue aceptada. Pero Ulloa planteó otra que echó abajo la anterior. Y, finalmente, este último la reemplazó en el cargo.

Y también con la expresidenta de la Asamblea Nacional, Guadalupe Llori, que planteó dos acciones de protección contra sus colegas legisladores para bloquear el proceso con el cual finalmente fue destituida de su cargo. Primero, en abril, presentó una demanda contra los miembros del Consejo de Administración Legislativa (CAL) que votaron a favor de formar la comisión multipartidista ad hoc que la evaluó; y luego, en agosto, otra contra Virgilio Saquicela, quien la reemplazó, y los miembros de la citada comisión, que sugirió al pleno que debía ser destituida por incumplimiento de funciones. En ambos casos se le negó el pedido.

Igualmente lo hizo Iván Saquicela, presidente de la Corte Nacional de Justicia, para dejar sin efecto su suspensión del cargo resuelta por el CJ con base en la denuncia de un abogado que alegó que el magistrado no solicitó oportunamente la extradición desde Bélgica del expresidente Rafael Correa, sentenciado por cohecho en el caso Sobornos 2012-2016. El pedido fue negado en primera instancia, pero aceptado en segunda.

Los constitucionalistas Iván Castro, Verónica Hernández y Zaida Rovira, y el propio presidente de la Judicatura, coinciden en que esta herramienta fue concebida para amparar a los ciudadanos que están en desventaja frente al poder, pero se ha “manoseado” y “desnaturalizado” con el apoyo de ciertos jueces.

“En principio, estas garantías protegen a todos los ciudadanos sin distingo de condición política, económica y social, pero siempre con particular énfasis a los derechos de las personas más débiles, pues teóricamente la Constitución es justamente la ley del más débil. Los poderosos, las autoridades, los órganos del poder público ya tienen de por sí poder, y son ellos los que causan la afectación de los derechos de los ciudadanos de a pie, y no al revés. Sin embargo, se han dado en los últimos tiempos usos que, si bien no son ilegales, sí son contradictorios con la teoría de las garantías jurisdiccionales; esto llama la atención, puesto que personas investidas de mucho poder ahora resulta que son las afectadas”, reflexiona Castro.

El jurista agrega que esto es producto del grado de crisis institucional del país, de la que ninguna función del Estado se escapa. “En un Estado de fragilidad institucional, la manera de defenderse de estas personas es recurrir a esta garantía, pero lo hacen de manera contradictoria. En unos casos recurren a ella para simular la afectación de un derecho, y en otros casos hacen lo mismo que les afectó el derecho a ellos. Por ejemplo, cuando se trataba de que ‘yo pueda posesionarme’, ahí sí valía la garantía jurisdiccional; pero cuando otro reclamaba lo mismo, ahí así no vale (…). Eso manosea la Constitución, las garantías jurisdiccionales, y es solapado por jueces que no tienen la preparación jurídica necesaria”.

Hernández explica que en Ecuador, desde el 2008, hay cuatro tipos de garantías constitucionales: las normativas, que se refieren a que “no existe una norma en el país que pueda ir en contra de la Constitución o de los derechos humanos; y, si existe, se elimina”; las de políticas públicas, “cuya elaboración les corresponde a las autoridades dentro de sus competencias y según las necesidades de la sociedad, y a la luz de la Constitución y los derechos”; las jurisdiccionales, “que se crearon para proteger a las personas que han recibido una vulneración de sus derechos y que se hallan en desequilibrio frente al poder; esta segunda parte es importante”; y las institucionales, “ya que sin instituciones no hay materialización de derechos”.

“Uno puede pensar: ¿cómo el político puede estar en desequilibrio frente al poder?”, señala ella, pero enseguida recuerda algunos casos de “naturaleza política” que hasta llegaron a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en Costa Rica, en los que sí se vulneraron derechos de autoridades: Quintana Coello y otros vs. Ecuador y Camba Campos y otros vs. Ecuador, que se refieren a la destitución de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Constitucional en el 2004, en el gobierno de Lucio Gutiérrez. “Se podría decir que hubo un desequilibrio frente al poder, porque un mandatario y una mayoría legislativa no podían destituir a los presidentes de las más altas cortes, porque existen procedimientos legales que no se respetaron”, señala.

Eso fue lo que alegó Murillo cuando presentó su acción de protección: que su remoción fue ilegal e ilegítima. “Mi acción de protección la presenté en Quito. En primera instancia perdí, me rechazaron; apelé, y en segunda instancia acogieron mi acción de protección. ¿Por qué?, porque tenía motivación, fundamento. Mi remoción fue ilegal, ilegítima; se violentaron mis derechos, y por eso la Corte Provincial de Pichincha acogió en segunda instancia mi acción de protección y me restituyó en mis funciones. Mis adversarios impusieron una acción extraordinaria de protección contra la sentencia que ordenaba mi restitución, y la Corte Constitucional les inadmitió. ¿Dónde está el abuso del derecho de Fausto Murillo?”.

Para Rovira, los abusos de esta figura se dan desde dos fuentes: las autoridades que la usan para aferrarse a los cargos, pudiendo acudir a la vía contencioso-administrativa; y los jueces sin preparación que la otorgan.

“La acción de protección se ha convertido en una herramienta de algunas autoridades para extorsionar, chantajear, salirse con la suya, bajarse resoluciones, quedarse con un puesto, y eso desnaturaliza la acción. Y, como no tenemos jueces que conozcan de materia constitucional, se cometen abusos”, indica la jurista.

Rovira, que fue defensora del Pueblo, cuenta que como abogada en libre ejercicio ha presentado varias acciones de protección en representación de ciudadanos que reclaman por la afectación de derechos sociales, y que en esos casos los jueces no las conceden. “Nos cuesta que un juez sea garantista; no entienden lo que es la vulneración de derechos. Indigna cuando no dan las acciones de protección a la gente del pueblo”, señala.

La jurista cita como ejemplo una demanda que planteó en diciembre del año pasado a nombre de un grupo de 1.300 comerciantes informales contra el Municipio de Guayaquil, en la que reclamaban la afectación de derecho al trabajo autónomo porque, entre los requisitos para acceder a los puestos en las ferias, se decía que no podrían tener pasado judicial ni ser extranjeros. “El juez negó la acción diciendo que no era una vulneración de derechos, sino que era una mala redacción de un funcionario. Estamos ya en segunda instancia”, relata.

De su experiencia, Castro señala que justamente vulneraciones relacionadas con los derechos laborales son las que concentran la mayor cantidad de acciones de protección, seguidas de las de derechos sociales, como salud y educación, y de la propiedad.

Según cifras del Consejo de la Judicatura, en lo que va del 2022 se han ingresado 9.591 causas y se han resuelto 8.769, pero no necesariamente estas últimas corresponden al citado periodo, sino que también hay algunas que se arrastran de años anteriores. Las provincias en donde más se han presentado estas acciones legales son Pichincha, Guayas y Azuay.

En la estadística se indica, asimismo, que en el 2021 se presentó la mayor cantidad de acciones de protección desde el 2011: superaron las 15.000.

Presentación de acciones de protección a nivel nacional

* Hasta julio

Las diez provincias en las que más acciones de protección se han presentado en el 2022

Pero el problema no es que los ciudadanos planteen acciones constitucionales, porque la carta magna garantiza el derecho a hacer pedidos o quejas (artículo 66). Para frenar los abusos en aquello, los tres juristas plantean algunas ideas.

Hernández habla de tres acciones. Primero, transparentar la información sobre las sentencias que se dictan en las acciones de protección (quién las presenta, para qué, qué jueces las dan o las niegan); segundo, establecer un procedimiento para la declaratoria de abuso del derecho, es decir, que el juez pueda señalar expresamente que un ciudadano o un abogado están abusando de la medida legal; y tercero, que se establezcan sanciones para los abogados que patrocinan causas de este tipo sabiendo que no son de naturaleza constitucional.

Rovira coincide en el último punto. “Hay que ejercer un control disciplinario. Si los jueces ven que un ciudadano está presentando varias demandas con el mismo objetivo, deberían pedir sanción a su abogado por abuso del derecho (…). Algunos abogados las presentan en varias provincias de forma simultánea, a ver qué juez se las da. Cuando se plantean, hay que declarar bajo juramento que no se están poniendo otras de la misma naturaleza; entonces, ven cuál juez se la califica y, para no caer en el delito de perjurio, desisten de las otras”, indica.

En tanto que para Castro la solución está en crear una justicia constitucional independiente, especializada. “Que haya jueces de lo constitucional de primera instancia, una Sala de lo Constitucional en las cortes provinciales, y que estos jueces apliquen no solo la Constitución, sino las interpretaciones de la Corte Constitucional (CC)”, dice.

Y además —advierte— se requiere que la CC establezca parámetros dentro de los cuales deban aplicarse las garantías constitucionales para evitar su mal uso.

El presidente de la Judicatura señala que la potestad y la autoridad para impedir los abusos de estas garantías constitucionales están en los jueces. “Los abogados pueden pedir cualquier cosa, pero ellos son los que deben poner correctivos. El juez está en la obligación de analizar si lo que le piden es procedente, si es de su competencia, si es que está dentro de lo que la Constitución y la ley permiten; caso contrario, tiene que parar, tiene que ejercer su potestad de juzgador”.

Opina que “por el momento” los jueces deben actuar con responsabilidad y con ética judicial, y a largo plazo “deberíamos tener unidades especializadas para garantías jurisdiccionales”. “Esa sería una solución, porque un juez de tránsito, que tiene miles de casos de tránsito, de pronto para una acción de protección, una medida cautelar o un habeas corpus no tiene una especialización. A los abogados: litiguen con buena fe y lealtad procesal; no abusen del derecho. Aquí hay una cuestión: juez con ética judicial, abogado con lealtad, la normativa funciona. Si no ha funcionado en primera instancia, (que el) juez superior corrija”.

Antecedentes

La acción de amparo constitucional que constaba en la Constitución de 1998 se reemplazó en la del 2008 con dos figuras: las medidas cautelares y la acción de protección, según explica el constitucionalista Iván Castro.

Las medidas cautelares se plantean para evitar que se cometa un acto violatorio de un derecho constitucional, mientras que la acción de protección solo se puede plantear cuando esa acción u omisión ya se dio, es decir, cuando ya se ha violentado algún derecho.

“La acción de amparo podía evitar, cesar y remediar simultáneamente; en ese sentido, era más ‘omnicomprensiva’ que la acción de protección. Pero la acción de protección actual tiene mayor amplitud que el amparo anterior, porque no había la declaración del derecho violado, no había una sentencia, sino una resolución; y no existía el criterio de la reparación integral que hay ahora, por daños materiales e inmateriales, que tiene inclusive que considerar la afectación del proyecto de vida el ciudadano”, señala Castro.

Agrega que la acción de protección termina con la ejecución de la sentencia. Y, si no se cumple, el ciudadano puede plantear una acción de incumplimiento si no se da.

En el caso de que sea necesario que el Estado indemnice al ciudadano afectado, este está en la obligación de repetir contra el funcionario o autoridad que causó el perjuicio a las arcas fiscales, o sea, exigirle a través de los tribunales contencioso-administrativos que pague lo que se desembolsó. (I)