Casi una docena de consultas populares nacionales ha registrado EL UNIVERSO en 101 años de vida

Si la Corte Constitucional (CC) da paso al referéndum planteado por el presidente Guillermo Lasso, sería la decimotercera vez en la historia del país que el pueblo ecuatoriano acude a las urnas para pronunciarse directamente sobre cuestiones de interés nacional.

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El actual mandatario presentó en esta semana su propuesta de ocho preguntas para enmendar la Constitución vigente en temas relacionados con seguridad, institucionalidad democrática y políticas medioambientales. Y no ha descartado incluir dos más sobre políticas públicas.

Un estudio efectuado por el exconsejero electoral Fausto Camacho da cuenta de once consultas populares nacionales realizadas desde el retorno a la democracia, en 1978, y sobre las cuales este Diario informó ampliamente en sus páginas desde que vio la luz, el 16 de septiembre de hace 101 años. Unas fueron para aprobar o negar textos constitucionales o reformas a estos (o sea, referéndums) y otras para opinar sobre políticas públicas (plebiscitos).

También se han desarrollado plebiscitos a nivel local. Desde el 2007, el Consejo Nacional Electoral (CNE) contabiliza cinco, principalmente relacionados con litigios de límites interprovinciales o temáticas ambientales. Y antes, en el 2000, hubo otras cinco en igual número de provincias sobre el régimen de autonomías.

Consultas populares locales desde el 2012

Pero antes del nacimiento de EL UNIVERSO, en 1869, se realizó un referéndum para que la ciudadanía se pronuncie a favor o en contra de la Constitución impulsada por el entonces presidente Gabriel García Moreno, que pasó a la historia como la “Carta Negra”, porque centralizaba el poder público en su figura.

Camacho explica que esta consulta no fue de votación universal. Esto porque en el siglo XIX y parte del XX no toda la gente era considerada ciudadana: la votación era restringida a determinado grupo de personas que reunían ciertas características establecidas en las constituciones de la época.

Así, por ejemplo, en la “Carta Negra” decía que para ser ciudadano se requería ser hombre, ser católico, ser casado, saber leer y escribir, y ser mayor de 21 años. En la Constitución de 1897, la primera de la Revolución Liberal, se decía que el ciudadano tenía que ser hombre, de 18 años en adelante, y debía saber leer y escribir. Y recién en la de 1929 se incluyó a las mujeres en este grupo: “Es ciudadano todo ecuatoriano, hombre o mujer, mayor de 21 años, que sepa leer y escribir”.

En las siguientes constituciones se fueron incorporando, dice el experto, más perfiles al universo de electores: los analfabetos, los migrantes, los ecuatorianos por naturalización, los jóvenes de entre 16 y 18 años (facultativo), hasta llegar a los miembros de la Fuerza Pública.

Pero la figura de las consultas populares apareció por primera vez en la Constitución de 1967, la decimosexta que tuvo el país, refiere el constitucionalista Iván Castro Patiño.

En el artículo 72 se hablaba del plebiscito: “Establécese el plebiscito para la consulta directa de la opinión ciudadana en los casos previstos en la Constitución. La decisión plebiscitaria será inobjetable”.

Es decir, por convocatoria del presidente de la República, para hacer reformas constitucionales o legales, o consultar sobre temas relevantes para la Nación; o por llamado del Senado, para que la gente opine sobre algún tratado internacional.

También se incluyó en la de 1978, la del retorno a la democracia, con otro nombre con un texto bastante similar. “Establécese la consulta popular en los casos previstos por esta Constitución. La decisión adoptada por este medio será obligatoria”.

Y, de igual manera, era el presidente de la República el que podía convocarla para preguntar sobre temas trascendentales, para hacer reformas constitucionales o para aprobar tratados internacionales previamente negados por el Congreso Nacional; y este último también podía convocarla para consultar sobre una ley al año de haber sido negada por el Ejecutivo.

En la Constitución de 1998 se mantiene a la consulta como uno de los derechos de participación de los ecuatorianos, pero se precisan algunos temas; por ejemplo, que su pronunciamiento será obligatorio cuando tenga el respaldo de la mayoría absoluta de votantes.

Y se amplía la facultad de convocatoria: ya no solo lo puede hacer el mandatario o el Congreso, sino ciudadanos que representen el 8 % del padrón electoral y los gobiernos locales.

En la más reciente, la del 2008, además de las consultas populares por iniciativa presidencial, de la Asamblea Nacional, de la ciudadanía y de los gobiernos locales, se introduce como derecho colectivo de los pueblos y nacionalidades indígenas la consulta previa libre e informada para decidir sobre la explotación de recursos naturales en sus territorios.

Camacho explica que los plebiscitos en Ecuador y en la región nacen como un mecanismo para complementar la democracia representativa (las autoridades o funcionarios elegidos por el pueblo), y “que los temas muy trascendentes sean decididos por los ciudadanos y no por sus representantes”.

Un mecanismo que es legítimo, válido, señala el exconsejero. “Pero al ser un acto eminentemente político podría ser usado por sus convocantes con alguna intencionalidad particular”, indica.

Pasó, dice Camacho, con la consulta que convocó el expresidente interino Fabián Alarcón, en la cual preguntó a la gente si estaba de acuerdo con la destitución de su antecesor, Abdalá Bucaram, y con su posterior designación como mandatario. “Fue obvio que lo hizo para darle legitimidad a su cargo y avalar un hecho político cuestionado, como fue haber declarado loco a Bucaram y sacarlo del poder. Supongamos que la gente hubiese votado que no. ¿Le habrían dejado regresar a Abdalá? ¿Le habrían posesionado a Rosalía Arteaga?”.

O la que hizo Rafael Correa sobre la prohibición de tener bienes o inversiones en paraísos fiscales que, según el analista, estaba dirigida a bloquear una candidatura presidencial de Guillermo Lasso, el actual mandatario.

La directora de la Corporación Ciudadana, Ruth Hidalgo, opina que, en teoría, los gobiernos tienen la posibilidad legítima de preguntarle a la gente sobre temas que son de importancia nacional cuando así lo requieran. Sin embargo, “es evidente que muchas veces estas consultas son usadas como herramientas políticas para legitimar su accionar político o para llevar adelante alguna agenda política, y así hemos visto procesos que han servido para consolidar poderes del Estado que no han sido necesariamente los mejores”.

Cita como ejemplo el referéndum y consulta convocados por Rafael Correa en el 2011, con los que se cambió la forma de integrar al Consejo de la Judicatura y se designó a uno de transición que hizo una reestructuración total de las cortes de justicia, y se planteó la aprobación de una ley de comunicación.

“Si hacemos un análisis del trasfondo de esta consulta, nos damos cuenta de que esta era parte de una agenda en marcha para la que necesitaba anular a los medios y meter las manos en la justicia, para así generar el sistema de impunidad que aún tenemos. Vimos que la intencionalidad política primó por encima de los intereses del país”, reflexiona.

De todas formas, dice, “es bueno que exista la posibilidad de que se pregunte al pueblo de temas fundamentales”. Pero agrega que la ciudadanía debe hacer efectiva esa capacidad de ejercer la democracia directa y usar las vías que le da la misma Constitución para pedir consultas.

Por otro lado, opina que aunque sí se han consultado temas interesantes, algunos han quedado en letra muerta porque los llamados a cumplir lo que el pueblo decidió no lo hicieron.

Para Castro, en tanto, la ciudadanía sí percibe cuando detrás de las consultas hay otros intereses y por ello se ha opuesto a algunas de ellas en su momento.

El jurista advierte que los cambios más radicales a las constituciones no se pueden hacer solamente mediante consultas populares o referéndums, sino que necesitan de la intervención del órgano legislativo. Hasta ahora solo se han planteado enmiendas, que son “cambios ligeros”, no de fondo.

Tres constituciones se aprobaron en referéndums

El país ha tenido 19 constituciones desde 1830; 16 de ellas fueron aprobadas directamente por las asambleas constituyentes y en 3 de ellas el pueblo intervino para aprobarlas en un referéndum, señala el constitucionalista Iván Castro Patiño.

Estas tres fueron la de 1869 de Gabriel García Moreno, la de 1979 de la dictadura militar y la del 2008 en el gobierno de Rafael Correa.

La segunda de ellas fue elaborada por un grupo de juristas y académicos, no por una Constituyente. En ese referéndum, la ciudadanía escogió entre la nueva y la de 1945 reformada.

En el proceso constituyente 2007-2008 la ciudadanía fue tres veces a las urnas. Primero, Correa convocó a una consulta para saber si la gente quería una Asamblea Constituyente que redactara la nueva constitución; luego, llamó a elecciones de los asambleístas constituyentes; y tercero, hizo un referéndum aprobatorio.

Participación en las consultas populares es variable

Cuando las consultas populares no son concurrentes con una elección general (de presidente de la República y asambleístas) o lo son con una de carácter seccional, la participación de la ciudadanía tiende a bajar ligeramente pese a que el voto en Ecuador es obligatorio, comenta Alejandro Molina, quien es director de Investigación y Publicaciones del Instituto de la Democracia.

De las cuatro consultas populares nacionales realizadas desde el 2007, solo una coincidió con una elección nacional. Las otros tres se realizaron de manera individual.

Cinco más fueron de ámbito local; y de ellas, solo una coincidió con comicios generales.

Molina explica que esto ocurre porque las elecciones presidenciales generan más interés en la gente y hay más facilidades para informarse sobre el candidato de su preferencia. Los plebiscitos implican un ejercicio de análisis más profundo, principalmente por los textos de los anexos que acompañan a las preguntas.

En general, el nivel de participación en los comicios bordea el 85 %; en las consultas puede bajar 5 puntos. (I)