Así fluye el dinero que los ecuatorianos pagan como impuestos y los recursos estatales en el sistema de contratación pública: ¿qué hace falta para frenar la corrupción?

Miles de millones de dólares fluyen desde el Estado y son inyectados en la economía a través de la contratación pública cada año.

Desde la función de limpieza, guardianía, alimentación y lavandería en los hospitales y centros de salud hasta los bienes y servicios que contratan las dependencias del Gobierno central, los gobiernos autónomos descentralizados (GAD) y las empresas públicas (EP).

El rol estatal de distribuir los recursos del erario nacional que se recaudan de los impuestos, de la explotación petrolera o de los servicios estatales, como los pagos por la luz eléctrica y agua, entre otros, pasa por cumplir los lineamientos de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (LOSNCP).

Es un marco jurídico que no ha frenado prácticas de corrupción, como la asignación de contratos a dedo para beneficiar a un determinado contratista a cambio de coimas, sobreprecios o hasta nepotismo con el fin de favorecer a familiares o allegados de los funcionarios.

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Uno de los objetivos de la ley mencionada es “garantizar la transparencia y evitar la discrecionalidad en la contratación pública”, al igual que “convertir la contratación pública en un elemento dinamizador de la producción nacional” y “garantizar la calidad del gasto público”.

Un total de $ 4.784,6 millones se han adjudicado hasta septiembre de este año en bienes y servicios adquiridos y en consultorías y obras ejecutadas a través de las distintas entidades estatales, desde los ministerios, agencias, EP, institutos, municipios y prefecturas hasta las juntas parroquiales, los dispensarios de salud, los establecimientos educativos fiscales, hospitales y universidades públicas.

El monto representa el 15,2 % del Presupuesto General del Estado y el 4 % del producto interno bruto de este año, que es el valor monetario de los bienes y servicios finales (los que adquiere el consumidor final) producidos por un país en un periodo determinado, por lo general en un año.

Según el portal del Servicio Nacional de Contratación Pública (Sercop), lo adjudicado en 2020 sumó $ 5.072,5 millones, monto que llegó a los $ 7.698,1 millones durante todo el año pasado, por lo que es un valor que ha ido en aumento.

Sin embargo, hasta septiembre de este año hay una reducción del 2,5 % de las adjudicaciones respecto de lo contratado en el mismo periodo del 2022.

El 18,4 % del monto del 2023 corresponde a las adjudicaciones realizadas mediante el régimen especial, que suman $ 881,1 millones.

José Morán, Ph. D. en Contratación Pública de la Universidad Andina Simón Bolívar, indica que el régimen especial es de excepción porque se utiliza bajo ciertas situaciones específicas, como cuando se contrata comunicación social, e implica la contratación directa de un determinado proveedor.

“La Ley de Contratación Pública del 2008 no se ha reformado en ese sentido. ¿Por qué la comunicación social se tiene que contratar de manera directa con un proveedor? Eso es bastante cuestionable porque es un servicio que tranquilamente puede ser contratado bajo el régimen común. Entonces, la diferencia con el régimen común es que en el especial se invita directamente a un proveedor”.

La invitación directa que se hace a través del régimen especial abre la posibilidad de una asignación de contratos a dedo, como comúnmente se conoce.

“Lo otro que no es tan adecuado es que la Ley de Contratación Pública dice que puedes contratar entre instituciones públicas de manera directa, entonces hay contratos entre un sinnúmero de empresas públicas (EP)”, asegura Morán.

El régimen especial es el tercer procedimiento más usado (18,4 %) después de la licitación (32,2 %) y la subasta inversa electrónica (24,1 %) según el monto adjudicado.

Los bienes ($ 417,7 millones), servicios ($ 362,7 millones), obras ($ 88,9 millones) y consultorías, entre ellas las de comunicación, ($ 11,7 millones), son en su orden lo que más se contrata a través del régimen especial.

Hay un incremento de lo contratado a través del régimen especial entre enero y septiembre de cada año al pasar de $ 698 millones en 2020 a $ 881,1 este año.

La hoja de ruta para frenar la corrupción, considera Morán, incluye la colocación de límites en las contrataciones directas. “En el caso de las consultorías, si cuestan hasta $ 65.000 se pueden contratar de manera directa. Hay que corregir el régimen de emergencia y especial”.

El reglamento que promulgó el actual presidente de la República, Guillermo Lasso, respecto a la contratación pública es de avanzada, agrega Morán, pero una opción para mejorar sería ampliar la cantidad de bienes y servicios disponibles en el catálogo electrónico.

Una de las problemáticas es la realización de términos de referencia que se hacen a la medida de ciertas empresas y proveedores, afirma Manuel Macías, quien ha participado en veedurías ciudadanas para analizar el gasto público. “Esto es medio complicado de detectar a menos que se analice uno por uno cada proceso. Digamos que es una forma legal sin cometer un delito como tal de asignar un determinado contrato a alguien específico, es el tema de los concursos o licitaciones amarradas”.

La tecnología es una herramienta que ayuda a filtrar posibles irregularidades, agrega. “Una de las claves tiene que ver con el aprovechamiento de la inteligencia artificial y de algoritmos. Con ello se puede detectar anomalías solo con la forma cómo se dan los procesos y los tiempos, por ejemplo, la poca participación de proveedores o adjudicaciones que se hacen más rápido que el promedio”.

Hay facilidad para monitorear, pero cuando ya las cosas están casi juzgadas, dice Macías. “La dificultad está en rastrear en tiempo real para hacer la denuncia a tiempo. Las anomalías se perciben cuando ya está todo casi que firmado”.

¿Cuáles son las compañías que más contratos han recibido mediante el régimen especial?

Un documento del Instituto Nacional de Contratación Pública recalca que “no se debe olvidar que generalmente, los procesos sujetos a régimen especial no son concursables, es decir, la contratación es directa y de acuerdo a la naturaleza de la contratación, será necesario disponer de todos los documentos técnicos y económicos que la justifiquen y determinar su conveniencia en la adjudicación”.

Las siete compañías que más adjudicaciones recibieron este año mediante el régimen especial son HH International ($ 58,2 millones), Cuerpo de Ingenieros ($ 55,2 millones), Astinave EP ($ 50,5 millones), Corporación Nacional de Telecomunicaciones CNT EP ($ 32,8 millones), Point Blank Enterprises ($ 28,1 millones) y Petroecuador EP ($ 26,9 millones).

El listado incluye a EP, porque los contratos que haga el Estado con entidades del sector público deben adjudicarse a través del régimen especial.

El art. 2 de la LOSNCP indica que se someterán al régimen especial los procedimientos precontractuales de:

1. Adquisición de fármacos.

2. Seguridad interna y externa, calificada por el presidente de la República.

3. Comunicación social.

4. Asesoría y patrocinio jurídico (incluye consultas puntuales y específicas).

5. Obra artística, literaria o científica.

6. Bienes y servicios únicos en el mercado o con proveedor único.

7. Repuestos y accesorios.

8. Transporte de correo interno e internacional.

9. Contrataciones con empresa públicas de la comunidad internacional.

10. Contratación interadministrativa (Estado con entidades del sector público).

11. Giro específico del negocio de empresas públicas y sus subsidiarias.

“En los procesos de régimen especial, así como en los de régimen común, las entidades contratantes deben publicar obligatoriamente los expedientes y la información relevante de los procedimientos de contratación a través del portal de Compras Públicas”.

El procedimiento de emergencia fue más usado durante la pandemia

Las emergencias “son aquellas generadas por acontecimientos graves, tales como accidentes, terremotos, inundaciones, sequías, grave conmoción interna, inminente agresión externa, guerra internacional, catástrofes naturales, y otras que provengan de fuerza mayor o caso fortuito, a nivel nacional, sectorial o institucional”, indica la LOSNCP.

Su aplicación requiere que la máxima autoridad de la entidad contratante emita una resolución motivada que declare la emergencia para justificar las contrataciones.

El plazo de duración de toda declaratoria de emergencia no podrá ser mayor a sesenta días, y en casos excepcionales podrá ampliarse bajo las circunstancias que determine el Sercop.

Este procedimiento fue usado durante la pandemia del COVID-19, lo que implicó el aumento del monto adjudicado que llegó a $ 291,4 millones y $ 76,5 millones en 2020 y 2021.

El valor contratado mediante emergencia bajó a $ 42,2 millones en 2022 y a $ 20,1 millones hasta septiembre de este año. Tras la pandemia se siguió usando en el sector salud y de seguridad con el fin de facilitar las contrataciones y combatir al crimen organizado.

Lo más contratado este año, por ejemplo, a través del procedimiento de emergencias fue la compra de municiones de calibre menor ($ 8,5 millones), la construcción de obras civiles ($ 3,3 millones) y el alquiler de equipo caminero ($ 2,2 millones).

Macías indica que las emergencias permiten también realizar una compra de manera más directa y rápida: “En 2020 fue obvio su uso por el tema de la pandemia. Lo malo e incorrecto es que se utilice la emergencia para beneficiar a ciertos proveedores que se aprovechan de lo expedito que es este proceso, que tiene un procedimiento abreviado”.

Un caso de corrupción derivado del uso del procedimiento de emergencia fueron las compras con sobreprecio realizadas por el hospital Teodoro Maldonado Carbo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) durante el coronavirus. “Eso fue un aprovechamiento de esta figura con fines de enriquecimiento ilícito de ciertas personas”, dice Macías.

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La contratación directa, en cambio, está dentro del grupo del régimen común. Las consultorías se contratan principalmente a través de esta metodología.

Un total de $ 36,2 millones en consultorías se han contratado de manera directa durante lo que va del año. Aquí se incluyen la fiscalización de obras civiles ($ 23,9 millones), servicios de asesoramiento financiero ($ 7,9 millones) y elaboración de programas de informática ($ 4,4 millones).

La licitación y la subasta inversa electrónica son los dos procedimientos más usados

Las formas de contratación pública más usadas son los que están dentro del grupo de régimen común, mediante el cual se han licitado $ 3691,1 millones hasta septiembre de este año. Este incluye a la denominada subasta inversa electrónica, mediante la cual van fluyendo $ 1.152,9 millones durante lo que va de este 2023.

La mayor parte correspondió al gasto del Gobierno central y sus EP, incluyendo la educación superior pública y la seguridad social ($ 814,7 millones), siguen los GAD y sus EP ($ 253,8 millones) y finalmente dentro del grupo otros están las instituciones financieras públicas y sociedades anónimas ($ 84,3 millones).

Los siete proveedores que suman el mayor monto adjudicado mediante el procedimiento subasta inversa electrónica (del régimen común) hasta septiembre pasado son: Schreder ($ 23,3 millones), Simed ($ 16,8 millones), Roche ($ 15,8 millones), Lubricantes Internacionales ($ 14 millones), Transcoiv ($ 13 millones), Siemens ($ 9 millones) e Imprenta Mariscal ($ 8,3 millones).

Y las siete mayores entidades contratantes, con el mismo procedimiento y periodo de tiempo, son la Corporación Eléctrica del Ecuador ($ 68,5 millones), Corporación Nacional de Electricidad, CNEL ($ 46,4 millones), Petroecuador ($ 44,2 millones), la Empresa Eléctrica Quito ($ 41,2 millones), Ministerio de Educación ($ 28,7 millones) y los hospitales Carlos Andrade Marín de Quito ($ 25,4 millones) y Monte Sinaí de Guayaquil ($ 22,4 millones).

¿Dónde están ubicados los principales proveedores estatales?

Desde el 2008 hasta septiembre del 2023 se han registrado 411.992 proveedores en el Servicio Nacional de Contratación Pública. El 53,3 % de estos siguen habilitados, es decir, hay 219.866 disponibles.

Pichincha (25,75 %), Guayas (17,23 %), Azuay (9,42 %), Manabí (7,44 %), Tungurahua (4,16 %), Imbabura (3,19 %), Chimborazo (3,17 %), El Oro (3,16 %) y Loja (3,14 %) son las nueve provincias del país que en conjunto concentran al 76,66 % de los proveedores.

“La distribución del registro de proveedores por provincia, y su estado para ser partícipes en los procedimientos de contratación pública, evidencia la posibilidad de respuesta que tendrán las entidades contratantes a su solicitud de oferentes para la contratación o adquisición de bienes y servicios”, indica el portal del Sercop.

Las diez provincias que cuentan con menos proveedores son: Galápagos, Bolívar, Zamora Chinchipe, Carchi, Napo, Pastaza, Orellana, Santa Elena, Cañar y Morona Santiago, las que juntas no albergan ni al 1 2% de los proveedores registrados. (I)