Karen Sichel, asesora jurídica de la Presidencia de la República, explica cómo se elaboró la propuesta de consulta popular que presentó el gobierno de Guillermo Lasso en esta semana y cuáles son sus objetivos. Son ocho preguntas de referéndum con tres ejes: seguridad, institucionalidad y medioambiente. Pero no se descarta que se sumen dos más de plebiscito sobre políticas públicas.

¿Cuál fue el proceso que siguió la definición y elaboración de la consulta popular?

El presidente Lasso manifestó su intención de llamar a consulta popular desde hace casi un año, y desde ese mismo tiempo es que se está trabajando en el conocimiento de propuestas y, en cierta medida, en la consulta popular. El equipo a cargo está liderado por funcionarios de la Secretaría Jurídica, con Fabián Pozo a la cabeza, y técnicos especializados en materia constitucional; además hubo conversaciones con la ciudadanía, organizaciones sociales como la Corporación Participación Ciudadana, expertos como Hernán Pérez Loose...

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¿Cuántas organizaciones participaron?

Creo que unas diez, pero lo que se hizo fue un mapeo de ciertos ciudadanos, grupos de diferentes sectores. Se llamó, por ejemplo, a organizaciones animalistas, de derechos LGBTI... En esos casos vimos que las preocupaciones de esos grupos requieren de propuestas que no deben ser tratadas necesariamente a través de una estructura constitucional, sino de implementación de políticas públicas.

¿Cuántas preguntas hubo originalmente?

Analizamos 220 propuestas, no necesariamente vinieron en forma de preguntas sino de ideas. Se hizo un banco de 20 a 25 preguntas (20 principales y 5 bajo análisis) y poco a poco se fueron depurando.

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Quedaron estas ocho que se han presentado, pero el ministro de Gobierno, Francisco Jiménez, ha dicho que no se descarta presentar otras dos que no serían de reforma constitucional. ¿Por qué no las presentaron todas juntas?

Permítame una explicación técnica. En la jurisprudencia que ha desarrollado la Corte Constitucional se han identificado dos momentos. El primero es el que acabamos de enviar y es en el que la Corte hace un control previo que cabe solo en las preguntas que quiere enmendar la Constitución, aquí se dice cuál es la vía, enmienda, reforma o Asamblea Constituyente. Hay otras preguntas que el Ejecutivo podría plantear a la ciudadanía que no necesariamente tengan que enmendar la Constitución. En el segundo momento, que se llama control automático, el presidente emite un decreto en donde pone considerandos, preguntas y anexos, y ahí pueden incluirse temas que no sean de enmienda constitucional sino de políticas públicas.

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Pero según la Constitución esas nuevas preguntas también deben pasar por un control de constitucionalidad en la Corte: que no sean sesgadas, que no induzcan a repuestas expresas, etcétera.

Sí, por eso le decía que hay dos momentos, el control previo, que es el de la vía, y el automático, que es donde dice que la pregunta no es inductiva, el anexo está completo. Digamos que la Corte dice que de las ocho preguntas que enviamos, cinco pasan vía enmienda, entonces el presidente dice okey, me han aceptado cinco, elijo tres, y aumento estas dos, por ejemplo, de temas laborales, que no debían estar desde el inicio porque la Corte no tenía que pronunciarse sobre la vía, y ahí se hace ese control automático sobre el decreto.

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¿Quiere decir que quizás no todas las ocho preguntas vayan a la papeleta? ¿O sea que solo se van a hacer las que pasen como enmienda?

Así es, exactamente.

Si la Corte dice que tal o cual pregunta no es una enmienda sino una reforma parcial vía Asamblea Nacional o Asamblea Constituyente, ¿no van a insistir en ellas?

No, no podemos hacerla, porque la Corte es el filtro, la guardiana de la Constitución. Ahora, si la Corte dice que en alguna de ellas cabe la reforma parcial, el presidente podría irse por ese lado, pero el problema es que el debate debe ir a la Asamblea Nacional y se demora muchísimo y la idea es que las respuestas para la ciudadanía sean inmediatas. Y lamentablemente le cuento que cuando es una propuesta de iniciativa ciudadana la Asamblea tiene plazo máximo hasta un año para tratarla, pero si viene del Ejecutivo no, o sea que puede ser que nunca la trate.

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Para los tiempos y el proyecto del Gobierno, es mejor asegurarse con las enmiendas.

Sí, sabiendo que la enmienda tiene límites. Por ejemplo, mucha gente cuestiona por qué no nos hemos metido a hacer cambios al Consejo de la Judicatura, y la razón es que la Corte Constitucional ha dicho que todos los cambios a la Función Judicial van vía reforma parcial. En observancia a esos dictámenes, no nos hemos metido a hacer algo que la Corte nos va a negar.

Estos son los anexos en los que se desarrollan las tres preguntas de la consulta sobre institucionalidad: número de legisladores, afiliaciones de partidos y atribuciones de la Asamblea para nominar autoridades

Políticamente, la promesa del Gobierno era hacer cambios profundos. Vía enmienda no se los puede hacer. La Corte ha dicho que el espíritu de la enmienda es hacer cambios pocos sustanciales.

Me gustaría que se viera lo que se plantea, por ejemplo, en las preguntas 5 sobre los partidos y movimientos políticos; ahí el presidente está revolucionando a la clase política del Ecuador, pues se busca mejorar la calidad de las organizaciones políticas, a veces las cosas que se hacen de manera más sencilla tienen más impacto. Yo sé que a la gente le gustaría que se revolucione todo, pero el presidente ha decidido respetar el orden constituido, no creo que eso sea algo criticable. Las propuestas del presidente sí son de fondo.

¿Cómo se entiende, por ejemplo, que por un lado se plantee reducir el número de legisladores alegando la baja estima que le tiene la gente a la Asamblea, pero por otro se les entregue una atribución tan crucial para la democracia como es la designación de las autoridades de control?

En primer lugar, queramos o no, vivimos en un estado democrático y, por lo tanto, debemos convivir con las instituciones democráticas, eso significa cogobernar con la Asamblea, que es un órgano elegido democráticamente por los ciudadanos. Ambas preguntas van de la mano. La reducción de los legisladores tiene una fundamentación clara de por qué se propone esa fórmula: la mejor forma de componer a los parlamentos es el principio proporcionalidad. Cuando se ve la actual configuración de la Asamblea se da cuenta de que se vulnera por todos lados. Primero, porque se establecen escaños fijos para los nacionales, los provinciales y del exterior, y eso es una camisa de fuerza. Lo que hemos tratado es de mejorar la representatividad. Cuando un ciudadano se siente más representado cree más en la institución. Esta es una pregunta de fondo, no es cosmética como se ha dicho. Ahora, haciendo ese cambio en la Asamblea, el presidente ha analizado también el tema del Consejo de Participación Ciudadana que es una institución antidemocrática que no existe en ningún país del mundo. Por eso se le transfiere a la Asamblea la atribución de elegir autoridades, pero no como se hacía antes, que era a dedo, sino que se ha propuesto un nuevo sistema para que sea desconcentrado.

El nuevo mecanismo para elegir autoridades plantea que la entidad nominadora de las ternas sea la Presidencia con nombres que le dan otras funciones del Estado, crea una comisión técnica que revisa requisitos, pasa las hojas de vida a la Asamblea, que a su vez crea una comisión ocasional para que llame a los candidatos a exponer sus planes y que recibe las objeciones, hace un informe no vinculante que pasa al pleno, el cual elige a la autoridad con un número de votos variante. ¿No es un esquema demasiado complejo?

Si el presidente hubiese querido ser antidemocrático habría propuesto que él nomina y la Asamblea designa, y eso no se ha hecho, se ha buscado legislar para el futuro porque estamos conscientes de que la Constitución regirá por años, independientemente de quien gobierne. No es complejo, tiene plazos claros, 60 días y si no va la nominación directa, los procesos actuales duran un año y medio o dos. Estamos respetando los principios de la Constitución que dice que debe haber meritocracia, escrutinio público y veedurías, y a la par se desconcentra el poder.

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Si no se cumplen los 60 días, el presidente podrá posesionar directamente a la autoridad que no se haya elegido. ¿No es un exceso de sus atribuciones?

Es un mecanismo de desbloqueo. En el sistema presidencialista hay bloqueos entre la legislatura y el mandatario. Si llega en algún momento en que hay un conflicto, no es que el presidente elige, sino que posesiona al primero de la terna, que no necesariamente es el que nominó el presidente.

¿Era necesario plantear la reforma para permitir la participación de las Fuerzas Armadas en el control de la seguridad interna? Eso ya existe en el marco legal.

Pero cada vez que el presidente requiere esto debe emitir un estado de excepción, de emergencia como lo conoce la Convención Americana de Derechos Humanos, y me gustaría que se entienda que esto tiene un efecto muy grave para los derechos porque este suspende los derechos y las libertades de los ecuatorianos. Pero el crimen organizado no es una situación de emergencia, según los informes de inteligencia vivimos en un Estado donde el crimen organizado en la normalidad. Y por eso se prevé esta reforma, obviamente con las fiscalizaciones del poder público que corresponden.

¿De qué manera la propuesta de extradición y de la creación del Consejo Fiscal ayudan efectivamente a resolver los problemas de inseguridad?

Creo que las primeras tres preguntas son herramientas que le dan a las instituciones herramientas mediatas para luchar contra el crimen organizado. Las siguientes son para el largo plazo, el presidente no se beneficia de ellas. Le doy un dato, uno de los movimientos políticos que se perjudica más es CREO. La consulta popular es poderosa, pero es un complemento de todas las acciones que está tomando el Ejecutivo para luchar contra el crimen organizado. El tema de la extradición, por ejemplo, se ha visto como un mecanismo de cooperación internacional porque es espeluznante el nivel de crimen organizado que existe en nuestra región, según los informes de inteligencia que hemos revisado, a tal punto que en la pandemia estas estructuras crecieron porque la gente y sus víctimas estaban encerradas.

¿Cuáles son los tiempos que maneja el Ejecutivo para que se concrete la consulta?

La Corte Constitucional ha dicho que en el control previo no tiene un límite de tiempo, pero en el control automático sí aplican los 20 días que se han señalado. Legalmente, en este primer momento, no tiene plazos, pero si se va al reglamento interno se establecen algunos (10 días para que el juez ponente haga el informe y 10 más para que el pleno lo conozca). No es que si no lo aprueba se da por aprobado, no. En el segundo momento del control automático sí hay un plazo de 20 días término. Haciendo cálculos, más o menos, la Corte podría tener un dictamen para el 20 de octubre, pero legalmente podrían demorarse lo que ellos quieran. Si lo hacen en estos tiempos establecidos, creemos que la consulta llegaría al Consejo Nacional Electoral el 1 de diciembre y coincidiría con las seccionales. Pero no depende de nosotros.

¿El presidente Lasso hará abiertamente campaña electoral por el Sí?

Eso está regulado en el Código de la Democracia. El proponente tiene la obligación de informar a la ciudadanía sobre las preguntas, pero más allá de esto siempre se ha pensado que sea la ciudadanía la que tome la bandera de esto e impulse el debate, porque no son temas que van a beneficiar al Gobierno sino a la gente. (I)