Leyes para regular las consultas previa y ambiental en las comunidades, la persistente deuda de la Asamblea Nacional

El movimiento indígena radicaliza su oposición a los proyectos mineros «legales e ilegales», mientras la Asamblea Nacional continúa aplazando el tratamiento de dos leyes que operativizarán la consulta previa, libre e informada y la consulta ambiental. Esto, pese a que la Corte Constitucional (CC) le llamó la atención por incumplir sus sentencias en las que ordena expedir estos cuerpos legales.

El mecanismo de la consulta previa a los pueblos indígenas espera por trece años una ley que podría emerger de las mesas de diálogo

Desde la vigencia de la Constitución de Montecristi, 16 años y ocho presidentes han pasado sin que la Asamblea Nacional tramite y apruebe las leyes para llevar a cabo estas consultas, como lo establecen los artículos 57 y 398.

La disposición es que toda autorización estatal que pueda afectar el ambiente tiene que ser consultada a la comunidad de forma amplia y oportuna. El sujeto consultante es el Estado y debe haber una ley que regule la ejecución de la consulta previa, la participación ciudadana, los plazos, el sujeto consultado y los criterios de valoración y de objeción.

La Corte Constitucional en uno de varios dictámenes sobre esta materia dio al Legislativo el plazo máximo de un año para emitir las leyes orgánicas que regulen el derecho a la consulta previa y a la consulta prelegislativa, pues se había incumplido un fallo anterior del 2010.

El dictamen es del 13 de diciembre del 2019 y el 4 de enero del 2023, la Corte inició la fase de verificación del cumplimiento y solicitó información a la legislatura, pues hasta ese entonces no había recibido informe alguno sobre la expedición de los articulados.

Corría la presidencia de Virgilio Saquicela, quien informó a la CC que el 10 de noviembre de 2020 se publicaron las reformas a la Ley Orgánica de la Función Legislativa que incorporó un capítulo respecto de la consulta prelegislativa.

Sobre la consulta previa, el exfuncionario descargó a la CC que se había aprobado la Agenda Parlamentaria 2022-2023, que priorizaría debatir ese proyecto en los primeros días de febrero, pues estaría listo el informe para primer debate. Por tanto, la «institución cumplió con sus obligaciones cabalmente».

El proceso no ha avanzado a más, aunque la Comisión de Garantías Constitucionales, Derechos Humanos, Derechos Colectivos y la Interculturalidad presentó el 22 de febrero de 2023 el proyecto de Código Orgánico Integral para la Protección y Garantía de los Derechos Colectivos de las Comunas, Comunidades, Pueblos y Nacionalidades, que unificó trece iniciativas de exlegisladores planteadas desde el 2012.

Según el registro legislativo, el informe se quedó pendiente para primer debate.

Hacer esta ley fue también parte de los 218 acuerdos que se firmaron en junio del 2022 entre el gobierno de Guillermo Lasso y tres movimientos sociales, para concluir el paro nacional de 18 días.

Otra ley pendiente es para la aplicación de la consulta ambiental, en medio de las resoluciones de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (Conaie) de conformar un frente antiminero contra la «minería legal e ilegal».

La decisión se dio a raíz de los enfrentamientos entre pobladores con la fuerza pública en Las Pampas y Pablo Quemado, parroquias de Cotopaxi, por la aplicación de esta consulta para el desarrollo de actividades de exploración por parte de la empresa canadiense Atico Mining.

La Conaie, reunida en Conocoto en Quito el 22 de marzo, convocó a sus bases a un paro solidario la semana pasada para respaldar a sus afines; y, se declararon en asambleas permanentes para estar listos ante un posible levantamiento indígena.

La hostilidad de las comunidades de destapó porque el Ministerio del Ambiente estaría aplicando una consulta ambiental usando un manual y no la ley.

El 6 de marzo pasado, el Ministerio de Energía y Minas emitió un Manual para la operativización de la consulta previa, libre e informada para la expedición de medidas administrativas en concesiones mineras, sobre el que hay dos demandas de inconstitucionalidad en la Corte Constitucional.

El Gobierno argumenta que este documento recoge los estándares dispuestos por la Corte Constitucional y los tratados internacionales.

Sin embargo, la misma Corte, cuando declaró inconstitucional el Decreto 754, observó que si bien se regulan aspectos materiales y procedimentales en este tipo de instructivos, no «hay una ley que haya desarrollado siquiera parámetros mínimos», por lo que esas regulaciones deberían constar en una ley y no en un reglamento.

El fallo del 31 de julio de 2023, los jueces llamaron la atención a la Función Legislativa por incumplir con su deber de emitir una ley sobre el derecho a la consulta previa, libre e informada de las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas y le insistió de su obligación de legislar.

En ese tiempo se preparaban las elecciones presidenciales y legislativas anticipadas, luego de la disolución del pleno de la Asamblea resuelta el 17 de mayo del 2023 por el expresidente Lasso.

La CC dispuso que en el plazo de un año se apruebe una ley propuesta por la Defensoría del Pueblo.

Esta institución presentó el 1 de marzo un proyecto de Ley Orgánica que Garantiza el Derecho a la Consulta Ambiental, que cuenta con el informe de la Unidad Técnica Legislativa que recomienda al Consejo de Administración Legislativa (CAL) calificarla y enviarla a la Comisión de Garantías Constitucionales para su trámite.

El Parlamento tiene el plazo máximo de un año para aprobarla.

¿Cuál es la diferencia entre la consulta previa, la consulta ambiental y la consulta prelegislativa?

Según la CC, cuando el Estado quiera planificar, aprobar o conceder autorizaciones para el aprovechamiento de recursos naturales no renovables en los territorios indígenas y sus áreas de influencia debe aplicar la figura de la consulta previa, libre e informada.

Esta se concibe como un derecho colectivo y un mecanismo democrático de diálogo intercultural para la adopción de decisiones que afectan a todos los miembros de la comunidad indígena, en el cual se procura que el Estado interactúe con los diversos actores colectivos que podrían resultar afectados, directa o indirectamente, como consecuencia de la implementación de proyectos, obras o actividades.

Esto, en concordancia con el artículo 57 de la Constitución sobre los derechos colectivos, que señala en el numeral 7 que la consulta previa, libre e informada se hará en un plazo razonable, sobre planes y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables que se encuentren en sus tierras y que puedan afectarles ambiental y culturalmente. También, participar en los beneficios que se reporten y recibir indemnizaciones por los perjuicios sociales.

Es obligatoria y oportuna.

Una consulta ambiental es más restringida -exclusivamente para temas ambientales- y genérica (dirigida a cualquier comunidad sin importar su origen o composición étnica), sin que esto impida otros procedimientos de consulta o participación social, ha aclarado la CC.

Implica la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones y no se alcanza únicamente con informar. Su fin es un diálogo de ida y vuelta antes de tomar una decisión sobre una política, o proyecto, durante la implementación de la política y proyecto.

La consulta prelegislativa se debe hacer con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de medidas legislativas propuestas.

«La consulta es un proceso de participación que permite a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidad indígenas, al pueblo afroecuatoriano y al pueblo montuvio, ser consultados para pronunciarse sobre temas específicos, incluidos los proyectos de ley, para ser expedidos por la Asamblea Nacional o resoluciones especiales que podrían afectar de manera objetivo sus derechos colectivos». (I)